Pourquoi l’État est libéral d’un point de vue financier ?

L’État se définit dans ses relations aux choses, aux individus et aux institutions. C’est la conceptualisation que nous avons développée ailleurs. Celle-ci supporte notre approche épistémologique de la consubstantialité individu/société et met en lumière la figure politique abstraite de l’État, à laquelle participe la communication en tant que manière de gouverner le social. La communication n’est toutefois pas la seule manière par laquelle l’État entreprend de donner une direction à la société française. Les lois sont à ce titre un exemple éclairant du traitement politique adressé au secteur financier à travers ce que l’on a appelé la libéralisation financière. Se pose ainsi la question de l’État libéral et nous allons commencer par rappeler les grandes lois et mesures politiques de cette libéralisation.

Avant tout, il semble indispensable de revenir sur les notions de libéral et libéralisation, rattachées à celle de libéralisme. Cette dernière a des contours flous et désigne même des contraires politiques selon les sociétés. En France, le libéralisme est de droite, et aux États-Unis, il est de gauche. Il faut en fait séparer le libéralisme économique du libéralisme politique, dont il semblerait que les deux se préoccupent de vérités et de réalités différentes. Néanmoins, selon P. Rosanvallon, cette distinction fait l’impasse sur un point commun central ; que ce soit dans le libéralisme économique ou le libéralisme politique « on reconnaît qu’il n’y a pas de grand maître des hommes et des choses et qu’aucun pouvoir personnel de sujétion relie entre eux les individus »1. Cette conception est partagée par les différents penseurs du XVIIe et du XVIIIe siècles, que ce soit J. Locke ou A. Smith par exemple. Le libéralisme décrit par ces penseurs est un concept sociologique et politique le marché est défini comme « le vrai régulateur de la société »2 dans son entier. Cette définition du marché est à retenir car elle fera écho aux politiques de déréglementation du secteur financier entreprise par l’État depuis les années 1980. La libéralisation financière est donc, dans le cas qui nous regarde, une décision politique déléguant au marché la régulation d’un secteur de la société auparavant géré par l’autorité étatique. J. Stiglitz en donne une définition très proche, soit une « suppression de l’intervention de l’État sur les marchés financiers et le démantèlement des entraves au commerce »3.

Une autre notion est par la suite objet de confusion. Il s’agit de la déréglementation ou de la dérégulation. Les deux sont parfois utilisées indifféremment, peut-être à cause de l’indifférence effective de la langue anglaise où il n’existe que deregulation. Pourtant, en français, les deux termes ne désignent pas la même chose du tout. Il nous faut nous tourner vers le droit, dont la spécificité disciplinaire en fait les plus à même de fournir une définition précise et actuelle de l’activité des dispositifs législatifs. La réglementation concerne des règles étatiques et est forcément associée à une intervention de l’État, alors que la régulation, en France, n’appelle pas l’État4. Il s’agit d’un « dispositif qui permet de mener, dans des secteurs ouverts à la concurrence, une action permettant d’obtenir des résultats non produits par le marché »5 en France c’est l’Autorité des Marchés Financiers (AMF) qui est chargé de la régulation. La différence entre la régulation et la réglementation d’après le droit est alors l’intervention directe de l’État dans le contrôle du secteur financier. Il faut aussi noter que l’État est, quoi qu’il arrive, à l’origine de ce mouvement de (dé)régulation ou de libéralisation. Pour P. Bourdieu6, l’État français a pris et prend part à des politiques qui le dépossède, comme la déréglementation. Cette politique de dépolitisation correspond à la libération des déterminismes économiques. Ainsi, nous utiliserons en priorité le terme de libéralisation plutôt que celui de dérégulation et de déréglementation étant donné qu’il souligne le travail politique de l’État et des différents exécutifs depuis les années 1980 dans la direction du libéralisme. Par ailleurs, les définitions de régulation et de réglementation peuvent se monter dessus dans les faits, puisque des parlementaires font appel autant à la régulation et que la réglementation pour faire état de l’autorité de l’État7. Il faudrait alors ajouter la notion de supervision, mais nous n’avons pas pour objectif d’entrer dans une discussion de science juridique. De plus, comme le note T. Bonneau, « ce qui est facultatif en droit peut être obligatoire en fait »8. Autrement dit, pour voir véritablement ce que font les acteurs financiers, il nous faudrait recourir à la science économique, centrée sur les agissements des banques par exemple, en la croisant les dispositifs, contraignants ou pas, législatifs. Sans oublier que l’Union européenne joue un rôle fort dans la maîtrise du marché financier ainsi que les institutions supranationales comme la Banque des Règlements Internationaux (BRI) ou le FMI. Au total, nous visons précisément les relations que l’État entretient avec le secteur financier depuis le « tournant libéral » – nous utilisons cette expression même si elle est imparfaite9 car elle a une temporalité qui correspond à nos cadres historiques – et non pas une compréhension globale de la régulation et de la réglementation de la finance.

Deux membres du Département Europe du FMI, Abdul Ablad et Ashoka Mody, ont construit un « indice de libéralisation financière »10. Celui-ci s’appuie sur six critères11 qui ont permis aux deux auteurs du rapport d’évaluer le niveau de libéralisation financière de différents pays, dont la France. Les critères sont placés sur une échelle graduée en fonction de trois niveaux de libéralisation (qu’ils ont nommés, « répression totale », « répression partielle, « large libéralisation » et « libéralisation totale ») allant de 0 à 4. Cette étude est sans doute critiquable, ne serait-ce que parce qu’elle est une traduction en chiffres de « réalités économiques et financières », elle a donc sa part de subjectivité, même si les auteurs précisent leur méthode pour la limiter, et d’erreurs potentiels. Il en ressort en tous cas une une forte progression de l’indice à partir de l’année 1984, passant de 4 à 7 en continuant jusqu’à 14 en 1996 (dernière année analysée dans l’étude).

La question se pose alors de savoir ce qui a pu favoriser une multiplication par presque 1,8 de l’indice. Les réponses se trouvent certainement dans les lois nationales et directives européennes qui sont l’aboutissement de décisions politiques soutenant la libéralisation financière. En effet, il est plus important de chercher à comprendre pourquoi l’indice a augmenté, sans vraiment se soucier de cette augmentation mais plutôt regarder la traduction du politique dans son engagement libéral à travers des dispositifs législatifs, comme des lois ou des décrets par exemple, ou des décisions politiques concrètes. Nous avons donc retenu quelques lois et décisions politiques paraissant importantes au regard de la libéralisation financière et concernant nos cadres historiques, s’étendant environ des années 1980 aux années 200012.

Tout d’abord l’activité bancaire est définie par l’article L. 511-1. L’importance de l’État se manifeste ici dans cette autorisation légitime et légitimante à exercer une fonction spécialisée dans la société. Le monopole de cette activité est fondé en droit dans l’article L. 511-5 C. Ce monopole connaît des exceptions au titre de la désintermédiation, qui autorise par exemple des entreprises à aller sur le marché monétaire sans passer par une banque. La première loi qui semble déterminante est celle du 24 janvier 1984 qui enlève la distinction entre les banques d’affaire et les banques de dépôt. Les banques n’ont plus à être spécialisées dans une activité particulière – cela explique que le Groupe BPCE (issu de la fusion entre la Caisse d’épargne et la Banque populaire) soit à la fois un gestionnaire de l’épargne et un investisseur sur les marchés. Ensuite, en 1985, est mis fin à l’encadrement du crédit par l’État au profit du marché. L’année suivante, la loi du 02 juillet 1986 a entraîné la privatisation progressive d’un ensemble de banques. Cette loi se donne pour objectif d’ « assurer aux entreprises une plus grande liberté de gestion et [de] définir un nouveau droit de la concurrence »13. Elle est considérée comme la loi de déréglementation financière en ce qu’elle a causé la suppression du monopole des agents de change et du contrôle des capitaux financiers. En 1986 et 1987, respectivement, la création de la MATIF et de la MONEP, deux marchés boursiers, répondent à l’objectif de moderniser les marchés financiers français, en offrant aux acteurs des possibilités de se protéger contre les risques. Ces mesures politiques et législatives sont poursuivies avec la loi du 22 janvier 1988 sur les bourses de valeur, qui contribue à « moderniser » – c’est le mot utilisé notamment par Édouard Balladur pour parler de cette loi – le fonctionnement des marchés boursiers français, en renforçant le rôle des marchés dans l’économie. La même année, l’État français accepte une directive européenne pour la libéralisation totale des capitaux d’ici le milieu des années 1990.

Dans le cadre de notre thèse, il nous est impossible de faire le tour de toutes les lois et directives encadrant les pratiques financières et boursières, donc nous nous sommes plutôt concentrés sur celles qui ont permis la libéralisation financière en France. Il apparaît que l’État s’est véritablement investi dans une politique de déréglementation, supprimant un certain nombre de ses contrôles sur le secteur financier, surtout dans les années 1980. Celui-ci ne vit pourtant pas dans une licence et doit observer certaines règles. Ces règles sont dites prudentielles pour les banques et un des mécanismes le plus connu et celui du comité de Bâle, rattaché à la BRI. L’objectif de ce comité est une « coopération régulière sur les sujets de supervision bancaire »14 et sa première activité remonte à l’année 1988. Les principales recommandations du comité de Bâle portent sur les fonds propres des banques, surtout pour leur permettre de pouvoir supporter des situations de crise. Cette liberté relative n’est donc pas uniquement du ressort de l’État mais plutôt d’associations supranationales, qu’elles soient européennes (comme le Committee of European Banking créé en 2004) ou internationales (comme le comité de Bâle). En France, le contrôle du secteur financier est effectué par six organismes jusqu’en 2010 (aujourd’hui trois depuis la fusion de quatre d’entre eux dans l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution) ; l’Autorité des marchés financiers (AMF), le Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (CECEI), la Commission bancaire (CB), le Comité des entreprises d’assurance (CEA), l’Autorité de contrôle des assurances mutuelles (ACAM) et le Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières (CCLRF). Cet ensemble d’organismes forment un mélange entre autorités indépendantes (AMF, CEA, ACAM, CB) et autorités rattachées directement à l’État (CCLRF, CECEI). Les autorités indépendantes ont des possibilités d’émettre de mesures contraignantes voire des sanctions pour l’AMF alors que la CCLRF est seulement consultative. La CECEI délivre quant à elle des autorisations.

En somme, il semble que l’État ait laissé la surveillance et le contrôle a des organismes indépendants ou supranationaux. C’est pour cette raison que l’on parlerait plutôt de régulation puisque l’État n’est plus investi dans la maîtrise du secteur financier et que cette maîtrise est en fait plus un accompagnement qu’une direction ferme. Ce principe s’appelle en droit la soft law, c’est-à-dire un « ensemble de textes dégageant des règles ou principes dépourvus de valeur contraignante que l’on oppose au hard law qui est constitué des normes d’origine légale assorties d’une force obligatoire et dont le respect peut être imposé par la contrainte »15. Les différentes lois et mesures politiques adoptées au cours de la première décennie de nos cadres historiques ont fortement contribué à détacher le secteur financier de l’État, sans pour autant réaliser l’idéal des philosophes libérales du XVIIIe, avec un marché gouvernant seul la société. Nous pouvons ainsi dire que l’État français à travers les agissements de l’exécutif est, d’un point de vue financier, libéral. Ce libéralisme n’est en revanche pas absolu car l’État conserve un « œil » sur le secteur financier avec un organisme consultatif et des autorités indépendantes, demeurant quoi qu’il arrive des représentants, agissant au nom de l’État. Nous pourrions même dire que cet « œil » se transforme en main, une sorte de main ambidextre, entre la main gauche et la main droite pour reprendre les expressions de P. Bourdieu, qui se fait en même temps ferme et soignante, dictant des comportements et se souciant du bien-être du secteur financier et par extension des citoyens. Les crises financières internationales illustrent tout à fait cette situation paradoxale où l’État revient sur ses positions libérales, qu’il n’avait de toute façon pas entièrement investie – la figure de l’État libéral côtoie celle de l’État providence ne l’oublions pas.

De fait, le marché continue à être institué par l’État et le politique, ce qui jure avec la conception du marché comme institution naturelle. Inscrite dans une défense du capitalisme comme faisant partie de la nature humaine, cette conception s’appuie sur la découverte du code de Hammurabi datant du XVIIe siècle avant J. C. dans l’économie babylonienne16. Pourtant comme le précise K. Polanyi, à cette époque les marchés n’existaient pas vraiment. Ce sont des erreurs de traduction du code et d’interprétation qui ont mené à croire aux marchés dans cette économie. Les marchands babyloniens n’étaient pas des marchands en quêtes de bénéfice, vendant plus qu’ils n’avaient acheté. Ils étaient marchands par statut, qui leur revenait après un apprentissage ou comme héritage voire en ayant été désignés tels quels. Ainsi, la politique de libéralisation financière signifie clairement la relation entre le secteur financier, étant tout sauf une institution naturelle, et l’État. Celui-ci s’est destitué lui-même de sa position de dominant en offrant plus de liberté à ce secteur, surtout vis-à-vis de son autorité, ce qui ne l’empêche pas d’intervenir, soulignant par là encore que la marché est bien une construction humaine, à laquelle l’État, en France, en est en partie responsable. F. Braudel ajoute que le capitalisme et l’économie de marché sont dépendants d’une participation de l’État, qui se fait le complice des marchands capitalistes17. En lisant l’historien français, nous pouvons aussi comprendre que les marchés, surtout nationaux sont eux dépendants de la protection de l’État, souverain sur un territoire ayant une volonté d’unification18. Il resterait à voir maintenant ce que sont vraiment ces relations pendant une crise financière internationale, surtout le paradoxe d’un État libéral qui reprend ses habitudes d’intervention dans le secteur financier.

Nous souhaitons finir sur une parenthèse concernant la difficulté à obtenir des informations sur la libéralisation financière en France. Il existe pléthore de sites, d’interviews et d’articles de presse et de nombreux ouvrages consacrés à ce sujet. Le problème se trouve néanmoins dans l’engagement (trop fort) ou la neutralité politique de l’auteur et/ou des participants (un interviewé par exemple). D’un côté, les ouvrages en droit font preuve, à notre sens, d’une lecture trop « lisse » (sûrement parce que nous avons sélectionné que des manuels) des lois en en décrivant les mécanismes sans prendre en compte les conditions socio-historiques de production de ces lois. De plus, les différentes lois que nous avons lues sont écrites dans un langage faussement neutre qui est celui de l’apposition symbolique de l’universel de l’État ; ces lois sont en fait écrites comme si elles coulaient de source, avec un vocabulaire ne trahissant pas les luttes et les représentations du monde qui ont pris part à leur création. Elles ne comportent donc aucune mention à la déréglementation ou la libéralisation, qui sont pourtant des objectifs politiques transparaissant. D’un autre côté, les travaux et les propos critiques possèdent l’avantage de démystifier ce langage d’État mais ils peuvent finir par engendrer leurs propres mythes, en créant des expressions comme « loi Bérégovoy » ou « loi de déréglementation », qui sont des nœuds cognitifs rassembleurs de la critique portée contre ce mouvement soutenu par l’État. Nous avons alors du déconstruire ces différentes expressions pour voir ce qu’elles dénonçaient en mettant vraiment en parallèle les lois, et non leur représentation dans un imaginaire critique. Le conseil d’É. Durkheim sur les pré-notions ne nous a jamais paru aussi précieux, ainsi que le croisement de différentes disciplines, à savoir le droit et la science économique.

1ROSANVALLON Pierre, Le libéralisme économique : histoire de l’idée de marché. Paris : Éditions du Seuil, 1989, page VII (Points. Politique)

2ROSANVALLON Pierre, ibid., page II

3STIGLITZ Joseph E., La Grande Désillusion. Paris : Librairie générale française, 2003, page 109 (Le livre de poche)

4BONNEAU Thierry, Régulation bancaire et financière européenne et internationale. Bruylant : Bruxelles, 2014, 467 p. (Droit de l’Union Européenne)

5D’après les travaux cités de Marie-Anne Frison-Roche ; BONNEAU Thierry, ibid. page 7

6BOURDIEU Pierre, Contre-feux 2. Pour un mouvement social européen. Paris : Raisons d’agir, 2001, 108 p.

7BONNEAU Thierry, ibid.

8BONNEAU Thierry, ibid., page 10

9B. Gaïti, politologue française, souligne que la fragilité du consensus keynésiens commence dès les années 1970. C’est à cette période et pendant les années 1960 que commencent les conversions au néo-libéralisme dans le champ politico- administratif. Les élites françaises, notamment celles formées par l’ENA, sont en effet séduites par les thèses néo-libérales bien avant le tournant. GAÏTI Brigitte, « L’érosion discrète de l’État-providence dans la France des années 1960 : retour sur les temporalités d’un « tournant néo-libéral » Actes de la recherche en sciences sociales », n° 201-202, 2014, pp. 58-70

10Il est précisé par ailleurs, en tout début de dossier, que le FMI ne partage pas forcément la vision des auteurs ; https://www.imf.org/External/Pubs/FT/issues/issues35/fra/issue35f.pdf A FINIR pour citer précisément rapport

11Ils se sont arrêtés sur les contrôles sur le crédit, les contrôles sur les taux d’intérêt, les barrières à l’entrée sur le marché, la réglementation régissant les sociétés financières (et nous ne savons pas ici quel sens est donné à réglementation), la domination des sociétés d’État dans le secteur financier et, enfin, la restriction aux transactions financières internationales.

12Pour sélectionné ces lois, nous nous sommes appuyé à la fois sur des ouvrages de droit et de sciences économiques, des travaux de professionnels du secteur financier (le détail se trouve ci-après) et des sites institutionnelles (comme celui de la Banque de France). L’idée consistait à la fois à vérifier ce que les professionnels considéraient comme fondamental, d’un point de vue législatif et politique, pour leurs activités et ce que la discipline du droit proposait comme description des lois. Principalement, nous avons utilisé une liste dressée par la Fédération bancaire professionnelle (http://www.fbf.fr/fr/contexte-reglementaire-international/cadre-juridique/les-principaux-textes-regissant-le-secteur-bancaire-francais), qui est l’organisation représentant les banques françaises, et l’ouvrage d’Olivier Berruyer, actuaire français, qui est notamment engagé dans une critique du fonctionnement du système financier ; BERRUYER Olivier, Les faits sont têtus. Paris : Les Arènes, 2013, 326 p. En ce qui concerne le droit, nous avons recouru aux travaux de P. Neau-Leduc et de F. Dekeuwer-Défossez et S. Moreil ; DEKEUWER-DÉFOSSEZ Françoise, MOREIL Sophie, Droit bancaire. Paris : Dalloz, 2010, 198 p. (Mémentos Dalloz. Série droit privé) ; NEAU-MEDUC Philippe, Droit bancaire. Paris : Dalloz, 2015, 328 p. (Cours Dalloz. Série droit privé). Enfin, nous avons fait appel à un travail d’économistes sur les réformes bancaires en France ; BERTRAND Marianne, SCHOAR Antoinette, THESMAR David, « Banking deregulation and industry structure : Evidence from the French banking reforms of 1985 » [Document en ligne] The journal of Finance, n°2, 2007, volume 62, pp. 597-628. Disponible sur : http://faculty.chicagobooth.edu/marianne.bertrand/research/papers/banking_deregulation_jf.pdf (consulté en décembre 2016)

13https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000874702

14https://www.bis.org/bcbs/index.htm?m=3%7C14%7C625

15BONNEAU Thierry, ibid., page 9

16POLANYI Karl, «  Marketless trading in Hammurabi’s time » In : POLANYI Karl, ARENSBERG Conard M., PEARSON Harry W., Trade and market in the early empires : economies in history and theory. Glencoe : Free Press : Falcon’s Wing Press, 1957, pp. 12-26

17BRAUDEL Fernand, Civilisation matérielle, économie et capitalisme : Xve-XVIIIe. 2, les jeux de l’échange. Paris : Librairie générale française, 1979, 855 p. (Le Libre de poche ; références)

18BRAUDEL Fernand, Civilisation matérielle, économie et capitalisme : Xve-XVIIIe. 3, le temps du monde. Paris : Librairie générale française, 1979, 921 p. (Le Libre de poche ; références)

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